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PPP要吸引民间资本实现起来很困难

文章出处:炫坤科技人气:-发表时间:2016-09-07 00:00:00【
摘要 : 近日,国家发展改革委发布了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》),要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门,切实做好七大传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)推进工作。

近日,国家发展改革委发布了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》),要求各地发展改革部门会同有关行业主管部门,切实做好七大传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)推进工作。《通知》对开展基础设施领域PPP工作的意义、加强项目储备、推进项目联审、做好项目决策、建立合理投资回报机制等十个要点进行说明。

“从个人角度看,《通知》的发布是发改委和财政部在PPP领域的一次里程碑式合作实践,具有重要意义。”中央财经大学副教授、财政部PPP示范项目评审专家谢娜表示,《通知》进一步阐明了发改委和财政部在PPP领域的职责,在两部委的职能分工方面起到了“一锤定音”的效果。

多位专家认为,上层对传统基础建设领域PPP模式的大力推动,动力主要来自于新型城镇化中地方政府融资、债务等方面所面临的压力,同时也与上个世纪全球金融危机后的“四万亿”经济刺激计划后遗症有关。此外,专家也指出,项目落地难、经验不足、运营环境差等诸多因素还在考验着PPP的落实。

堵暗道通明渠

PPP是Public-Private Partnership的英文缩写,即政府与社会资本合作。

“PPP在中国的发展几经起伏。”赵峥对法治周末记者说。

1992年十四大确立了“社会主义市场经济体制”目标,再加上中央实施的分税制改革限制了地方财力。因此地方政府对公私合营、吸引社会资本投向基础设施建设领域呈现出极大热情。

1997年和2008年为了应对金融危机,中央通过投放大量国债资金以及“四万亿”经济刺激计划,在一段时期内削弱了地方政府与社会资本合作(PPP)的进程。

目前,经济下行的压力和新型城镇化目标实现的推动力,PPP再次被关注。

曾有媒体报道,预计2020年城镇化率达到60%,城镇化带来的投资需求估计高达42万亿元人民币。

据了解,城镇化建设中基础建设领域曾一度青睐有官方背景的融资公司及其采用的BT模式。

“所谓BT模式,即,‘建设——回购’(build——transfer)”。谢娜说,项目公司总承包后先垫资进行建设,建设验收后直接移交给政府并收回建设成本及利润。此模式容易造成大量地方政府债务、项目建设成本虚高、项目全寿命期效率较低等问题。

2014年8月31日《预算法修正案》和2014年10月2日《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的发布,叫停了各地方政府建立的融资平台和融资模式。

堵住了“暗道”,更需要“明渠”来疏导。

赵峥认为,此轮对PPP的大力推动,亦可看做是地方政府解决融资困境的手段。

PPP以其更加规范、透明的运营机制,有利於吸引社会资本投入到基础设施建设领域,为城镇化建设拓宽融资渠道,长远来看有利于整个经济的复苏。

2014年以来,随着国务院、财政部、发改委密集发文推动,引起了PPP项目集中“爆发”。

财政部网站公布的《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》数据显示出全国PPP市场这块“蛋糕”不小。

截至2016年6月30日,财政部两批示范项目232个,总投资额8025.4亿元。全国各地方PPP项目需求也不断增加,6月末入库项目为9285个,总投资额达10.6万亿元。

相较以前,此次《通知》明确了发改委与财政部管辖PPP项目职能分工。谢娜说,之前两部委可能存在各自进行政府和社会资本合作立法的重复矛盾行为,一事两法各说各话,对地方PPP实操造成了很大困扰。

《通知》的公布,是财政部和发改委相互认可合作的成果,与之前相比,已是重要进步。

“构建多元化退出机制是《通知》一大亮点。”著名经济学家宋清辉介绍,在我国的PPP的制度设计中,之前侧重准入保障,鲜有构建多元退出的机制,影响了社会资本参与PPP项目的积极性。《通知》重点提出多元化的退出机制,为吸引社会资本的进入增添了保障。

上热下冷项目落地难

虽然各地政府与社会资本、金融机构有积极的动作,但PPP项目的实际落地显得并不尽如人意,呈现出规模大、签约低的“上冷下热”状况。

2015年5月,国家发改委建立了国家部委层面首个PPP项目库。发改委官网数据显示,首批PPP推介项目总共有1043个,总投资为1.97万亿元,第二批公开推介了1488个项目,总投资为2.26万亿元。

但项目落地情况并不理想,2015年7月底,这两批公开推介的PPP项目中,签约的项目仅为619个,总投资为10019.1亿元。

另根据财政部网站发布的《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》统计数据,以财政部发布的两批PPP示范项目为例,从项目发起到签署PPP项目合同,示范项目平均耗时13.5个月,超出正常进程所需的4至6个月时间。

可见,虽然全国各地申报PPP项目的热情非常足,但落地难已经成为了一个不争的事实。

为了核实情况,记者到发改委网站PPP专栏的项目库,选择北京、天津、浙江、河北、青海等发展程度不同的地区,联系该地区一些PPP项目的负责人。据了解,即便是已入库的PPP项目,有很多并没有按照PPP的模式运作,还有因为出现问题而被取消了。

已建设但没按照PPP模式运作的项目主要集中在一些发展较好的地区。

例如,位于浙江省温州市龙丽温高速公路项目,负责人厉万众告诉记者,这个总投资为108.8亿元的PPP项目,还是由政府主导采取传统模式,以项目到银行进行融资。由于融资顺利,因此没再吸收社会资本,也没采取PPP运营模式。

同样的情况也出现在天津市中心城区的地铁7号线一期项目和地铁10号线一期项目,该项目总投资均为两百多亿元,拟采用PPP操作模式均为BOT。但因为资金比较充裕,亦未按照PPP模式建设运营。

在项目库,记者发现,也有一些入库PPP项目夭折。

浙江省温州市某市政PPP项目,项目总投资5.8个亿,原设计采取BOT、BOO、股权合作等PPP操作模式,但据该项目负责人透露,“目前项目已经夭折,主要原因是政府不回购,完全让开发商去兜底”。

被取消的还有已入库的河北省承德市老年公寓PPP项目。

另外,一些PPP项目进程比较缓慢。

青岛蓝色硅谷海洋科技馆PPP项目负责人介绍,由于此馆位于青岛市蓝色硅谷核心区,地段价值非常高,并不存在融资困难问题。但此馆的建设除了海洋文化传播还兼具旅游休闲、海洋科技产业等方面的运营需求,属于创新型项目的代表,在选择合作单位时需要“眼睛睁大”、“脚步放缓”,多方考察其建设水平、资金实力和运营水平等方面素质,因此耗时较长。

政府要解决好两个问题

“想要真正促进PPP项目的发展,政府层面需要解决好两个方面的问题,首先是建立公平观念,其次是营造良好营商环境。”赵峥指出。

“长期以来,城市基础设施很多都是国有企业垄断的。现在国家鼓励社会资本进入,门槛是降低了,但一些利润高的项目,例如铁路建设、高速公路收费、水电收费等都无法放开。既然利润空间小,吸引力就比较差。”

《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》数据显示,国有企业占有绝对优势,第一批PPP示范项目民企占比为36%,而国企占比为55%,第二批PPP示范项目中,民企占比为21%,国企为40%。

民间资本与国有资本不同,民间资本要求有较高的投资回报率。宋清辉认为,这种属性决定了他们坚持不会投资风险过大的领域。要想顺利地吸引给这些民间资本,实现起来比较困难。

例如,社会资本“入铁”,目前仍就无法享受相应的政策和待遇。宋清辉说,政府应该尽快成立第三方的清算机制与调度指挥机制,让国铁、控股合资铁路与非控股合资铁路都能够在同一平台上公平竞争。否则,目前设计的的各项举措根本无法真正吸引社会资本。

另外,为了更好吸引社会资本投资尤其是民间资本,政府层面还需转换“角色”。赵峥称,政府应从原来的公共服务的提供者转变为合作者、监督者,与社会资本建立一种伙伴关系,双方都需要根据相关协议,认真履约。

这就需要地方政府提高能力和水平,为吸引社会资本建立良好的经商环境,妥善规划设计和实施项目。赵峥说,试想在一个没有健全法治、高效政府支撑体系的地方,再好的PPP项目也无法落地生根。

名词解释:

从各国和国际组织对PPP理解来看,PPP有广义和狭义之分。广义PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系;而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称。其概念非常宽泛,加之意识形态不同,世界各国对PPP的确切内涵并未达成统一共识。

BOT、BOOT、BOO等都是PPP常见的操作模式。

BOT:(Build—Operate—Transfer)建造、运营、移交。

BOOT:(Build—Own—Operate—Transfer)建造、拥有、运营、移交。

BOO:(Build—Own—Operate)建造、拥有、运营。

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